Approvata la legge delega di riforma del Codice Appalti. Regole più stringenti contro la corruzione e per il superamento della Legge Obiettivo. Ma resta debole verso i poteri delle concessionarie.

Analisi di Anna Donati –

Il Senato ha approvato il via definitiva la Legge Delega per il recepimento di tre direttive europee ( n. 23/14, 24/14 e 25/14) in materia di appalti e concessioni e la revisione completa del Codice Appalti del 2006. La Legge Delega, molto dettagliata, consente al Ministro Delrio di scrivere la norma attuativa che entro il 18 aprile dovrà recepire le tre direttive ed entro il 31 luglio 2016 riscrivere l’intero Codice degli appalti, servizi e concessioni.  Ma il Ministro potrà anche scegliere di concludere recepimento e riforma entro il 18 aprile, che sarebbe la soluzione più efficace e semplice per i soggetti attuatori e per il mercato degli appalti.

La legge Delega, approvata anche sulla spinta di scandali e corruzione sulle grandi opere, contiene senza dubbio molte cose utili ed opportune, come il potenziamento dei poteri di intervento e controllo dell’Autorità Anticorruzione, una stretta sulle varianti e la centralità del progetto, la riduzione delle stazioni appaltanti, l’incremento dei poteri di vigilanza pubblici sul contraente generale, un incremento della messa a gara delle opere delle concessionarie.

Altre novità importanti riguardano una forte limitazione del massimo ribasso come criterio di aggiudicazione e l’inserimento di punteggi più elevati per i beni e servizi con minore impatto ambientale e maggiore efficienza, basato anche sul costo dell’intero ciclo di vita.

Viene inserito anche il dibattimento pubblico, come uno strumento di informazione, dialogo e trasparenza verso le popolazioni interessante dai progetti e dalle grandi opere.

Una stretta viene data anche al direttore dei lavori, che si ricorderà nel caso della Legge Obiettivo veniva scelto dal General Contractor, con gli effetti nefasti ben descritti dall’inchiesta sulle grandi opere cha ha travolto il Ministero dei Lavori Pubblici: adesso  sarà scelto in modo trasparente dalla pubblica amministrazione.  (questa norma è già immediatamente operativa)

Interessante e positiva anche una clausola sociale inserita per premiare nei bandi chi assume i lavoratori del medesimo appalto (di un altro lotto completato)  ai fini della tutela occupazionale: una norma chiesta da tempo da sindacati e lavoratori, per dare un po di stabilità ai lavoratori delle costruzioni. Ovviamente questa clausola sociale sta facendo molto discutere, con posizioni anche molto critiche da parte del mondo delle imprese.

Altra norma positiva è l’indicazione per una disciplina organica della gestione delle risorse idriche che sia rispettosa degli esiti del referendum del 12-13 giugno 2011, e quindi che resti in mano pubblica.

Il superamento della Legge Obiettivo.

Una positiva novità contenuta nel testo approvato è il superamento della Legge Obiettivo 443/2001. Non solo, si prevede anche l’aggiornamento del Piano Generale dei Trasporti e della Logistica del 2001, la riprogrammazione delle risorse alle opere sulla base dei criteri individuati nel “Documento Pluriennale di pianificazione (DL 228/2011)” nonché l’applicazione delle procedure di valutazione ambientale strategica (VAS) e di Valutazione di impatto ambientale (VIA).

L’ultima parte del testo prevede “norme transitorie per gli interventi per i quali vi siano obbligazioni giuridiche vincolanti” e la ridefinizione della “famosa” struttura tecnica di missione del Ministero.  Come dire che la strada per uscire dalla legge Obiettivo non sarà semplice, dato che ormai parliamo di una mostruosa lista di 419 opere per un valore di 383 miliardi, di cui decine di opere hanno già il progetto definitivo e spesso anche il soggetto realizzatore (Concessionarie, RFI, Anas, imprese private).  Del resto anche la prima selezione adottata dal Governo nell’ambito del DEF per 25 opere prioritarie contiene diversi progetti sbagliati come la TAV Milano-Genova e la Torino Lione, le autostrade Pedemontana Lombarda e quella Veneta.

Proprio per questo la scelta  di superare la Legge Obiettivo è indispensabile ed opportuna, per tornare a ragionare di politica dei trasporti entro cui collocare la lista delle opere utili, per restituire ai territori la possibilità di decidere sui progetti,  per eliminare definitivamente tante autostrade inutili come la Orte-Mestre  o il Tibre Parma-Verona, per restituire centralità alle opere per la riqualificazione ed i servizi delle  città, la vera priorità, per applicare la VAS sulla pianificazione delle infrastrutture (che mai è stata applicata).

Regole deboli verso le concessionarie

In materia di regole destinate alle concessioni invece gli strumenti di governo e controllo pubblico restano deboli.  Da un alto si invocano gare per la scelta del concessionario, senza proroghe, e si richiama anche “ il rischio operativo” che deve restare in capo alla concessionaria come prescritto dalla Direttiva 23/2014,  ma poi si consentono diverse eccezioni.

Per esempio l’obbligo di gare per le concessioni, incluse quelle autostradali, solo per quelle che scadono tra 24 mesi. E questo significa che le gare non si applicano a quelle scadute  o in scadenza (esempio AutoBrennero SpA ed Autovie Spa).

Altro distinguo è in applicazione dell’articolo 17 della Direttiva 23/2014 – che prevede che si possa affidare direttamente da una amministrazione o ente aggiudicatore ad una propria società in house  un servizio su cui effettuare il controllo analogo –  affidando le concessioni a società interamente pubbliche. Ed il Ministro Delrio sta lavorando con Autobrennero ed Autovie proprio a questa soluzione, escludendo il ricorso alla gara. Sarà possibile dunque sulla base delle regole europee affidare una nuova concessione diretta da parte dell’Autorità pubblica ad una Società pubblica, ma con diverse precauzioni per evitare distorsioni che nella Legge Delega non sono stati inserite. Ma che dovranno essere comunque applicate per essere coerenti con le Direttive da recepire.

Per la Direttiva le concessioni sono di norma quinquennali a meno che investimenti non giustifichino in modo motivato periodi più lunghi. Tutti i lavori e l’acquisto di servizi realizzati dalla concessionaria pubblica debbono essere sottoposti a gara. Nel caso di AutoBrennero per esempio la concessionaria ha vinto insieme a soggetti privati la realizzazione di tre nuove tratte autostradali sottoposte a gara in project financing (Cispadana, Campogalliano-Sassuolo e Ferrara-Mare). Deve risultare evidente che la nuova concessione affidata direttamente alla società madre in house non deve coprire e sussidiare in alcun modo gli impegni assunti con il bando di gara e relativo contratto di queste tre opere, dove il rischio operativo deve restare a carico delle tre concessioni specifiche. Altrimenti si configurerebbe una distorsione della concorrenza a posteriori rispetto agli altri concorrenti risultati perdenti alle tre gare. Ci sarà molto da discutere anche in sede Europea su come l’Italia intende applicare questa norma sulle concessioni in house.

Per quanto riguarda infine i lavori delle concessionarie, la legge delega ha previsto che l’80% dei lavori dovrà essere messo a gara (oggi è il 60%) ma è stato ridimensionato il 100% previsto inizialmente ed allungati i tempi di adeguamento a questa norma, passati da 12 a 24 mesi. Inoltre questo obbligo di mettere una parte dei lavori a gara sul mercato non si applica per le concessioni che hanno vinto o vinceranno una gara affidate con la formula della finanza di progetto o della concessione affidata con gara.

Adesso approvata la Legge Delega, dovremo attendere i decreti attuativi dei prossimi mesi per verificare la coerenza sia con le direttive e sia con i criteri di delega decisi dal Parlamento. Decreti che dovranno superare anche il doppio parere delle Commissioni Parlamentari.  Perché è importante che i criteri si trasformino in regole efficaci contro la corruzione e per il superamento della Legge Obiettivo.